发展研究｜新时代城市勘测单位改革调研报告-亚洲ca88官方网站

　　本文作者为自然资源部测绘发展研究中心的曹会超、孙威、王晨阳。文章于2020年2月27日发表于内参《测绘地理信息发展动态》第145期

　　日前，受中国城市规划协会城市勘测专业委员会委托，自然资源部测绘发展研究中心承担了“新时代城市勘测单位面临形势与对策分析研究”课题，旨在为城市勘测单位体制改革提出相关建议方案。鉴于事业单位改革已经进入关键时期且事关重大，涉及众多城市勘测单位，测绘发展研究中心和中国城市规划协会城市勘测专业委员会在多次交流探讨项目研究工作方案的基础上，2019年12月，邀请北京、南京、重庆、广州、哈尔滨、武汉、成都、青岛、宁波、长沙、贵阳、合肥、昆明、成都、西安、沈阳、济南、福州等城市勘测院的负责在南京开展专题调研座谈会，探讨城市勘测单位改革情况。本报告只是项目启动阶段的初步研究成果，接下来中心课题组将全面开展有针对性的调研和一系列深入研究。

　　十九大报告强调，要强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。党的十九届三中全会审议通过的《中央关于深化党和国家机构改革的决定》，对加快推进事业单位改革进一步作出全面部署。从上世纪80年代中期以来，城市勘测单位开始推行“事业单位企业化管理”改革，并有城市勘测单位进行了彻底的体制改革，改制成民营公司或国有企业。通过不同模式路径的体制改革探索，一定程度上起到了激发单位活力、增强单位实力的作用。

　　目前，我国城市勘测单位主要服务于政府部门，绝大多数单位隶属于政府部门管理，主管部门主要是所在城市的自然资源与规划部门、建设部门、国资委及其他部门。在国家提出2020年完成事业单位分类改革的背景下，各城市勘测单位迎来体制改革的关键阶段。

　　目前，城市勘测行业主要存在四种改革模式。一是保留事业单位体制，如北京市测绘设计研究院等；二是进行“事转企”，改为国有企业，如沈阳市勘察测绘研究院等；三是脱离体制内改为民营企业，如南京市测绘勘察研究院股份有限公司等；四是改为混合所有制企业，如北京市勘察设计研究院有限公司等。此外，还有些城市勘测单位改革方案不明确，推进较慢，如成都市勘察测绘研究院、西安市勘察测绘院等单位。

　　从参与座谈会的城市勘测单位情况来看，在国家推进事业单位分类改革的背景下，部分城市勘测单位短期内将继续保留事业单位体制，如：北京市测绘设计研究院、昆明测绘研究院、宁波市测绘设计研究院、重庆市勘测院、青岛市勘察测绘研究院、广州市城市规划勘测设计研究院等。

　　根据调研发现，这些单位能够继续留在事业单位体制内的原因主要有以下几个方面：一是政策层面原因，城市勘测单位所在城市或上级主管部门尚未出台具有针对性、指导性的改革文件和配套政策。城市勘测单位采取了稳定发展的方针。二是部分城市勘测单位发挥了基础性、公益性、保障性重要作用，直接承担政府行政职能，更适合继续留在事业单位体制内。三是部分城市勘测单位通过内部机制改革，能够适应当前社会主义市场经济发展需求，推进改制意愿不强。四是一些城市勘测单位自身规模较大，改制牵动面大，涉及土地、资产、人员等环节更加复杂，担心影响稳定，有所顾虑。五是在事业单位改革中容易出现国有资产流失，人才流失，造成社会舆论影响，使得政府主管部门推行改制工作更加谨慎。

　　城市勘测单位改制为国有企业主要包括“脱帽改制”和划归所在城市国资委管理两种方式。“脱帽改制”只是除去员工的事业编制，投资主体、管理主体、业务来源等均不发生变化；划归所在城市国资委管理不仅员工身份转为企业身份，同时投资主体与管理主体也由原来的行业主管单位变更为同级的国资委。如2018年，沈阳市勘察测绘研究院根据改制方案，从沈阳市规划和国土资源局拖离，划归沈阳市国资委下属的城投集团全资子公司，成立沈阳市勘察测绘研究院有限公司。此外，福州市勘测院、济南市勘察测绘研究院正在进行事业单位改制为国有企业模式工作。

　　城市勘测单位由事业单位改为国企之后，在经营发展、内部分配等方面的自主权比之前较大，真正走向企业化管理。但是在国企体制的考核压力下，基础测绘等公益性服务可能会受到削弱。在事业单位体制下，城市勘测单位可以用市场盈利性业务支持公益性业务，还可以获得相关政府层面的政策支持等。而在国企体制下，主管部门对国企的考核更侧重国有资产的保值增值以及利润指标要求等，会更看重短期内的经营业绩，对需要长期投入的业务影响比较大，基础测绘等非盈利性业务可能会受到一定程度的影响。

　　改制为民营企业的城市勘测单位内部股权结构多以内部员工持股为主。目前，已有多家城市勘测单位改制为民营企业，如南京市测绘勘察研究院有限公司、深圳市勘察测绘院有限公司、大连市勘察测绘研究院有限公司等。城市勘测单位直接改制为完全以员工为投资主体的民营企业。其不仅仅是员工身份发生改变，其人事、资产、业务等方面都摆脱过去的上下级隶属关系，而彻底转变成纯粹的市场化行为。

　　城市勘测单位改制为民营企业，往往机遇与挑战并存。机遇方面，一是企业发展的自主权最大化，业务发展的积极性最高，业务范围进一步拓宽，企业的总体经济效益得到快速增长；二是民营企业内部员工持股，有助于留住核心人才；三是打破原有事业单位，有利于真正构建科学化企业管理体系，员工分配、考核等管理制度的灵活性较高，可以根据企业发展需要通过政策倾斜进一步调动员工的积极性。挑战方面，一是业务市场竞争程度加剧，面临行业保护与壁垒的问题，进行相关业务的市场开拓会比较艰难；二是基础测绘等公益性服务功能会逐渐被边缘化。即使在改制为民营企业的初期，还会有一些基础测绘公益服务，但也要通过招投标等方式，对业务发展还是会带来一定的冲击；三是企业内部存在一些遗留问题。如股权结构不合理，全员持股结构分散，影响企业决策效率和发展，退休人员待遇问题等；四是员工不再拥有“铁饭碗”，可能会面临人才稳定问题。

　　北京勘察设计研究院改制成立北京市勘察设计研究院有限公司，采取主辅分离、分立式改革的总体方案，成功完成了混合所有制（国有股份35%、骨干员工股份65%）改革。北京勘察设计研究院有限公司改制成功过程积累了丰富经验，一是单位内部形成的共识，加上一把手的胆识、班子成员的共识和员工的意识，积极的面对改革，共同推动单位改制。二是得到了主管部门的支持，改制期间多次与主管部门领导沟通，得到了政府主管部门的大力支持和帮助，并保证了国有资产不流失。三是做到了对相关政策的充分学习和利用。四是寻求技术支持，聘请顾问咨询公司，依靠专业顾问公司的鼎力相助，大大提高改制工作效率。五是内部成立专职小组，专门解决单位内部职能部门、业务部门申报，退休职工和新职工的安置问题。

　　混合所有制企业内部持股对企业发展起到一定的杠杆作用有助于企业依靠主抓市场，建立更加灵活、有效的管理体系提升企业发展；保留国有股份，对于单位改制平衡过渡和改制后提高决策效率有一定帮助，但也面临未来国资整合的不确定性。

　　随着国家关于分类推进事业单位改革的总体部署逐步到位，城市勘测单位应通过提升自身单位竞争力，把握改革主动，提前谋划，做好改革准备工作，选择适合自身发展的体制模式，落实相关政策意见要求完成真正改革，最终实现城市勘测行业的市场归市场、公益归公益。

　　当前，在国家加快推动事业单位分类改革的背景下，城市勘测单位要把握改革主动权，最重要的还是提升单位自身竞争力，密切联系主管部门，成为政府和主管部门重要倚靠。适应新时代、新形势，做好单位发展战略规划，做好政府购买服务工作，围绕自然资源和规划机构改革职能，做好国土、规划、建设、交通、林业等工作支撑，提高职工待遇，吸引人才、留住人才，保持单位稳定发展。

　　事业单位改革尤其是改制成企业是一项复杂、敏感的系统工程，从开始启动到最终完成时间较长，涉及利益主体较多，且各自的诉求不同，各项工作都需要在深入思考、全局筹划的基础上稳妥推进。需要吸取已有成功经验，做好一些列前期准备工作。包括，要充分熟悉单位改革外部环境及政策，明确改革的动因和定位，主管部门、单位领导及职工形成共识，选择适合的改革模式。做好改革方案的规划与研究，摸清家底，梳理、筹划解决改革面临的各种问题，以及股权设置、人员安置、资产处理等。加强沟通，争取上级主管部门及相关政府部门的理解和支持。做好整体推进和时间安排，保障改革工作有计划、有组织、有序推进。

　　未来，城市勘测单位将主要形成两类单位，一类是少量精干、真正提供公益服务的事业单位，一类则是多数走向市场化运作的企业。在体制模式选择上，没有绝对的好与不好，只有适当的取舍和选择。一是面对业务进行取舍，对市场性服务和公益性服务做出必要的取舍；另一方面，在业务取舍的基础上，城市勘测单位要对体制模式进行慎重选择，根据自身业务特点业发展方向选择合适的体制模式。